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Il segretario del Pd, Renzi, aveva annunciato che avrebbe chiesto a Simona Malpezzi, responsabile scuola del partito, di cambiare la legge e di presentare un emendamento per modificare le regole riguardo all’accompagnamento dei minori a scuola, in modo che siano i genitori a scegliere e ad assumersi le responsabilità.
L’interessata, Simona Malpezzi, non ha messo tempo in mezzo è ha già pubblicato su face book il testo della proposta di legge che ha presentato -insieme ai colleghi del Pd della commissione cultura e istruzione- per risolvere la questione dell’uscita da scuola dei ragazzi alle medie.
Testo della proposta di modifica
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Art.1
(Misure volte a incentivare il processo di autoresponsabilizzazione dei minori di quattordici anni, finalizzate a consentire l'uscita autonoma dei minori dai locali scolastici)
1. I genitori esercenti la potestà genitoriale e i tutori dei minori di 14 anni, in considerazione dell'età, del grado di autonomia e dello specifico contesto, nell'ambito di un processo di autoresponsabilizzazione, possono autorizzare le istituzioni del sistema nazionale di istruzione a consentire l'uscita autonoma dei minori dai locali scolastici al termine dell'orario delle lezioni.
2. L'autorizzazione di cui al comma 1 esonera il personale scolastico dalla responsabilità connessa all'adempimento dell'obbligo di vigilanza.
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La relazione tecnica della proposta di legge
Simona Malpezzi ha pubblicato la relazione tecnica della proposta di legge avente per oggetto la sorveglianza degli allievi minorenni a cura della scuola e responsabilità dei genitori in ordine all’accompagnamento:
Sulla scuola incombe il dovere di sorveglianza degli allievi minorenni per tutto il tempo in cui le sono affidati. L’obbligo di vigilanza sul minore ha due generali finalità:
a) impedire che il minore compia atti illeciti:
sulla scuola e per essa a diverso titolo su docenti, personale ATA e dirigente scolastico grava un obbligo giuridico di controllo per evitare la commissione di fatti illeciti da parte del minore; l’art. 2048 c.c. dispone che “i precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza”, prevedendo che tali persone siano “liberate dalla responsabilità soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto”.
b) salvaguardare l’incolumità fisica del minore:
sulla scuola e per essa a diverso titolo su docenti, personale ATA e dirigente scolastico grava un obbligo giuridico di protezione, per evitare che il minore sia vittima di lesioni; secondo costante giurisprudenza, la responsabilità dell'istituto scolastico nasce dall'accoglimento della domanda di iscrizione, con la conseguente ammissione dell'allievo alla scuola, che fa sorgere a carico dell'istituto l'obbligazione di vigilare sulla sicurezza e l'incolumità dell'allievo nel tempo in cui questi fruisce della prestazione scolastica in tutte le sue espressioni, anche al fine di evitare che l'allievo procuri danno a se stesso; la responsabilità del precettore dipendente dell'istituto scolastico discenda dal fatto che tra insegnante e allievo si instaura, per contatto sociale, un rapporto giuridico, nell'ambito del quale l'insegnante assume, nel quadro del complessivo obbligo di istruire ed educare, anche uno specifico obbligo di protezione e vigilanza, onde evitare che l'allievo si procuri da solo un danno alla persona (da ultimo, Cass. Civ. 19 luglio 2016, n.14701).
L’obbligo di vigilanza è previsto in capo ai seguenti soggetti:
–per il dirigente scolastico, il D.Lgs. n. 165 del 2001 prevede la sussistenza di obblighi organizzativi di amministrazione e di controllo sull’attività degli operatori scolastici, con conseguenti responsabilità in caso di incidente per carenze a lui imputabili, allorché non abbia eliminato le fonti di pericolo, adottando tutti i provvedimenti organizzativi di sua spettanza ovvero sollecitando l’intervento di coloro su cui gli stessi ricadono (ad esempio, allorché non abbia provveduto alla necessaria regolamentazione dell’ordinato deflusso degli studenti in uscita dalla scuola, ovvero non abbia provveduto a far approvare un regolamento di istituto dall’organo collegiale competente previsto dall’art. 10, lett. a), del D.Lgs. n. 297 del 1994 avente ad oggetto la “vigilanza degli alunni durante l'ingresso e la permanenza nella scuola nonché durante l'uscita dalla medesima”;
–per i docenti, l’art. 29, comma 5, del CCNL 2006-2009 relativo al personale del comparto Scuola, il quale stabilisce che “Per assicurare l’accoglienza e la vigilanza degli alunni, gli insegnanti sono tenuti a trovarsi in classe 5 minuti prima dell’inizio delle lezioni e ad assistere all’uscita degli alunni medesimi”;
–per il personale ATA, il CCNL citato, alla Tabella A dei profili ATA, per l’area A, il quale prevede che il personale “(…) È addetto ai servizi generali della scuola con compiti di accoglienza e di sorveglianza nei confronti degli alunni, nei periodi immediatamente antecedenti e successivi all’orario delle attività didattiche e durante la ricreazione, e del pubblico; di pulizia dei locali, degli spazi scolastici e degli arredi; di vigilanza sugli alunni, compresa l’ordinaria vigilanza e l’assistenza necessaria durante il pasto nelle mense scolastiche, di custodia e sorveglianza generica sui locali scolastici, di collaborazione con i docenti”.
Quanto al soggetto vigilato, le disposizioni citate si applicano in genere a tutti i minori, e quindi fino alla maggiore età (18 anni), non esistendo una disposizione normativa che limiti gli obblighi di vigilanza solo fino ai quattordici anni.
Questo perché tutti i minorenni sono privi della capacità di agire (e dunque di assumersi direttamente le conseguenze giuridiche degli atti e delle azioni compiuti). Nel nostro ordinamento (art. 2, comma 1, codice civile), la generale capacità di agire si acquista al compimento del diciottesimo anno di età.
Tuttavia, già a partire da 14 anni si considera che il minore abbia maturato una certa capacità di intendere e volere, intesa come sua idoneità alla autodeterminazione, nella consapevolezza dell’incidenza del proprio operare sul mondo esterno.
La capacità di intendere e volere del minore va accertata caso per caso, tenendo non solo presente l’età dello stesso e le modalità del fatto, ma anche considerando lo sviluppo intellettivo e fisico raggiunto dal minore, tale da consentirgli di comprendere il valore etico-sociale delle proprie azioni.
La Cassazione civile ha spiegato che il dovere di vigilanza imposto ai docenti non ha carattere assoluto, bensì relativo, occorrendo correlarne il contenuto e l'esercizio in modo inversamente proporzionale all'età ed al normale grado di maturazione degli alunni in relazione alle circostanze del caso concreto, di modo che, con l'avvicinamento di costoro all'età del pieno discernimento, l'espletamento di tale dovere non richiede la continua presenza degli insegnanti, purché non manchino le necessarie misure organizzative idonee ad evitare il danno.
In ambito penale, la distinzione tra il regime applicabile al minore di 14 anni ed a chi ha un’età compresa tra 14 e 18 anni è più netta.
L’art. 97 del codice penale contiene una presunzione assoluta di non imputabilità del minore di anni 14, mentre per chi ha un’età compresa tra 14 e 18 anni è richiesto che il giudice accerti in concreto la sussistenza della capacità di intendere e di volere , intese rispettivamente come consapevolezza del disvalore sociale del fatto di reato e come capacità di autodeterminazione.
Sempre sul piano della responsabilità penale, il codice penale considera perseguibile penalmente per abbandono di persona minore o incapace “chiunque abbandona una persona minore di anni 14 della quale abbia la custodia o debba avere cura” (art. 591 c.p.), prevedendo un aumento della pena se il fatto è commesso dal genitore, dal figlio, dal tutore o dal coniuge, ovvero dall'adottante o dall'adottato.
Come è noto, una recentissima pronuncia della Corte di Cassazione (“ordinanza” 19 settembre 2017 n. 21593) ha statuito che la verificazione di un incidente ad un minore fuori dal perimetro scolastico non esclude la responsabilità della scuola. Nel caso di specie, un bambino di 11 anni era stato investito dall'autobus di linea sulla strada pubblica all'uscita di scuola.
La Cassazione ha testualmente affermato che l’obbligo di vigilanza in capo all'amministrazione scolastica con conseguente responsabilità ministeriale discendeva da una precisa disposizione del Regolamento d'istituto, che poneva a carico del personale scolastico l'obbligo di far salire e scendere dai mezzi di trasporto davanti al portone della scuola gli alunni, compresi quelli delle scuole medie, e demandava al personale medesimo la vigilanza nel caso in cui i mezzi di trasporto ritardassero.
Pertanto, l'attività di vigilanza della quale l'amministrazione scolastica era onerata non avrebbe dovuto arrestarsi fino a quando gli alunni dell'istituto non venivano presi in consegna da altri soggetti e dunque sottoposti ad altra vigilanza, nella specie quella del personale addetto al trasporto.
Dalla lettura di questa ordinanza del 2017 sembrerebbe potersi concludere che la responsabilità della scuola sussiste solo se il Regolamento di istituto impone al personale scolastico compiti di vigilanza specifici che vengono violati.
In realtà, invece, la responsabilità della scuola si ricollega più in generale al fatto stesso dell’affidamento del minore alla vigilanza della stessa.
La Cassazione civile ha sovente affermato il principio secondo cui l’istituto scolastico ha il dovere di provvedere alla sorveglianza degli allievi minorenni per tutto il tempo in cui le sono affidati e quindi fino al momento del subentro almeno potenziale della vigilanza dei genitori o di chi per loro (si veda ad esempio la storica sentenza n. 3074 del 30 marzo 1999).
Secondo la Cassazione, il dovere di sorveglianza degli alunni minorenni è di carattere generale e assoluto, tanto che non viene meno neppure in caso di disposizioni impartite dai genitori di lasciare il minore senza sorveglianza in luogo dove possa trovarsi in situazione di pericolo.
L’obbligo di vigilanza, sebbene trovi la sua fonte nel contratto tra la scuola ed i genitori del minore, non si esaurisce con la fine delle lezioni ma perdura anche oltre, cessando solo con l’effettivo venir meno delle esigenze di tutela, ossia solamente in virtù dell’effettivo passaggio del minore sotto un’altra sfera di protezione (quella del genitore o di altro soggetto).
In alcuni casi, nella prassi si ricorre all’uso delle c.d. “liberatorie” a firma dei genitori per esonerare l’istituzione scolastica dalla responsabilità nei confronti degli alunni una volta usciti da scuola.
Al riguardo, però, in carenza di normativa primaria che ne stabilisca gli effetti, è stato osservato che tali liberatorie, anziché escludere la responsabilità della scuola, costituirebbero proprio la prova della consapevolezza, da parte dell'istituto scolastico, che una modalità libera di uscita dei minori da scuola espone a pericolo la loro incolumità, con conseguente implicita ammissione di omessa vigilanza sugli allievi.
La norma si propone di consentire ai genitori esercenti la responsabilità genitoriale e ai tutori dei minori di 14 anni, in considerazione dell’età, del grado di autonomia e dello specifico contesto, nell’ambito di un processo di autoresponsabilizzazione, di autorizzare le istituzioni del sistema nazionale di istruzione all’uscita autonoma dei minori dai locali scolastici al termine dell’orario delle lezioni.
Viene altresì specificamente stabilito che l’autorizzazione in argomento esonera il personale scolastico dalla responsabilità connessa all’adempimento dell’obbligo di vigilanza.
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